Губернатор Ставропольского края А.Черногоров принял участие в заседании Госсовета РФ, на котором обсуждались проблемы становления в России местного самоуправления. Определенный опыт в этой сфере наработан и на Ставрополье. Предоставляя слово А. Черногорову, сообщает пресс-служба губернатора, президент РФ В.Путин отметил, что регион является инициатором рассмотрения данной проблемы на заседании Госсовета.

Предлагаем вниманию читателей основные тезисы выступления А.Черногорова.

Совершенно очевидно, что обсуждаемая проблема очень актуальна, она назрела, наболела, и ее разрешение невозможно без радикального пересмотра действующей правовой базы и серьезных совместных усилий властей всех уровней, без заинтересованного участия населения в последующей реализации намечаемых преобразований.

Хочу акцентировать внимание на нескольких, на мой взгляд, основополагающих позициях, беспокоящих меня и многих моих коллег в крае и, думаю, в стране.

Прежде всего хотелось бы отметить, что впервые на таком уровне дана объективная, полновесная оценка сложившейся системы местного самоуправления, оценка качества состоявшегося народовластия на этом уровне. Скажем так: вещи названы своими именами. Это обнадеживает.

Следующее. Мы уже имеем определенные сложившиеся схемы местного самоуправления, его организации в каждом субъекте Федерации, а "переделывать", реформировать всегда труднее и болезненнее. Поэтому нельзя идти по пути "до основанья, а затем...", без учета и позитивных моментов, выдержавших определенный жизненный экзамен, и тех факторов, которые не дали возможности именовать этот уровень публичной власти действительно "самоуправлением".

Причина кроется прежде всего в том, что с каждым годом все более утрированно, а порой извращенно, понимается конституционная норма – "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Но ведь не входить не означает – противостоять. Ситуация усугубилась тем, что и в федеральном законе, заложившем в 1995 году общие принципы организации местного самоуправления, не был закреплен механизм контроля за деятельностью его органов и должностных лиц. Это привело к тому, что самоуправление зачастую было подменено "управлением", а иногда и "самоуправством" муниципальных чиновников, некоторых должностных лиц местного самоуправления. Я далёк от мысли призывать подчинить целый уровень власти, формируемый населением, субъективной воле чиновников другого уровня. Контроль, адекватный объёму полномочий и самостоятельности, должен быть закреплен законодательно!

Поэтому хочу с удовлетворением отметить положения законопроекта, предусматривающие различные формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. И снизу – в виде гражданского контроля, и по горизонтали – со стороны представительного органа, и сверху – со стороны государства. Закрепление такого механизма – уже есть в определенной степени профилактика злоупотреблений и стимул к ответственной, взвешенной работе публичной власти любого уровня.

Третье. За прошедшие годы должным образом так и не реализована конституционная норма о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Реализация этой нормы, к сожалению, свелась к "прописыванию" в федеральных законах всё новых полномочий без упоминания об источниках их финансирования и материально-технического обеспечения. А ведь под наделением госполномочиями, надо полагать, имеется в виду возможность делегировать органам местного самоуправления исполнение некоторых функций, не создавая лишних государственных структур и приблизив таким образом их реализацию к населению. Однако отсутствие процедуры делегирования, неразграничение полномочий между двумя уровнями государственной власти так и не позволили опробировать такую форму взаимодействия и совместной работы органов государственной власти и местного самоуправления, чтобы сегодня можно было взвесить все "за" и "против" такой формы работы с муниципалитетами.

Следующий принципиально важный вопрос – о полномочиях.

Основной критерий при отнесении тех или иных полномочий к определенному типу муниципального образования – это его потенциал, другими словами – обеспеченность материальными и финансовыми ресурсами. Если же при распределении полномочий мы будем руководствоваться только принципами "население имеет право формировать власть", или "чем больше этих уровней, тем лучше", то само организационное воплощение этих принципов будет стоить немало, и мы добьемся только того, что энное количество лет приоритетной статьёй расходов фактически станут организация и содержание самой власти. Именно поэтому закрепление полномочий требует самого взвешенного, выверенного подхода. При этом обязательно нужно учитывать и реалии, и фактические потенциальные возможности каждого муниципального образования, и сложившуюся за многие годы инфраструктуру, и фактическую готовность населения к принятию очередной реформы.

Попробую на одном примере кратко объяснить свое беспокойство по поводу предложенного в законопроекте варианта распределения полномочий.

Ставропольский край относится к числу немногих субъектов Федерации, где самоуправление организовано по поселенческому типу практически на тех же правилах, которые предписывает и нынешний законопроект. На базе 741 административной единицы образовано 290 муниципальных образований, 280 из них – это сельские поселения.

Теперь о полномочиях: в законопроекте к вопросам местного значения отнесена организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведение, строительство и обслуживание инженерных коммуникаций. Прошу поверить мне на слово: 90 процентов сельских поселений не в состоянии эти полномочия воплотить самостоятельно. Зачем преднамеренно закреплять функции за уровнем власти, который не в состоянии их должным образом реализовать? На сегодня практически нет локальных, замыкающихся в рамках конкретного населенного пункта в сельской местности, сетей водо-, газо-, электроснабжения, коммуникации создавались как единое целое на территории, как минимум, района, города краевого значения. Наделение выше названными полномочиями сельских поселений приведет к необходимости создания новых предприятий и служб на территории каждого из них. Дополнительные средства, необходимые на их содержание, приведут к удорожанию жилищно-коммунальных услуг для населения, а установление тарифов на уровне поселений приведёт к их резкой дифференциации. Поэтому считаю, что полномочия, о которых шла речь выше, должны быть закреплены только за муниципальным районом и округом – это так называемая межмуниципальная функция.

Думаю, не будет лишним столь же щепетильно, продуманно подойти к законодательному закреплению и полномочий субъектов Российской Федерации. При этом хотелось бы согласованности, чтобы избежать противоречий в трактовке функций органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления.

Тревожит еще один вопрос. На сегодня уровень бюджетной обеспеченности между различными муниципальными образованиями в крае отличается в 63 раза. По сути, процесс бюджетного выравнивания ставит перед нами двойную задачу: с одной стороны необходимо обеспечить финансирование минимальных расходов в каждом муниципальном образовании, с другой – создать стимул для проведения эффективной доходной политики, поддержать усилия тех органов местного самоуправления, которые активно работают по мобилизации доходов на своей территории.

Имея опыт работы с почти тремя сотнями субъектов межбюджетных отношений в крае, хотелось бы надеяться на то, что предполагаемые в связи с намечаемыми преобразованиями изменения в налоговом и бюджетном законодательстве не будут половинчатыми, не вынудят нас и в дальнейшем работать с муниципальными бюджетами вслепую.

И последнее. Абсолютно не вызывает никаких сомнений одно – проблем в качестве организации и состоянии как госуправления, так и местного самоуправления накопилось столько, что ничего не менять и далее – нельзя!

Ничего не менять – нельзя! / Газета «Ставропольская правда» / 24 октября 2002 г.