"Мы – страна, развращенная богатством"

Министр финансов края, заместитель председателя правительства Т. Погорелова предлагает поучиться умению тратить деньги у немцев.

Недавно она побывала в рамках проекта Минфина РФ по изучению опыта межбюджетных отношений в Федеративной Республике Германия. Эта беседа с корреспондентом "СП" состоялась сразу по возвращении в Ставрополь.

– Татьяна Александровна, почему Германия?

– По правде говоря, межбюджетные отношения в силу специфики построения органов местного самоуправления в Ставропольском крае интересны для нас в разных странах. И мы всюду, где возможно, изучаем опыт, например, в прошлом году такая же поездка была в США. Германия интересна для нас особенно, поскольку нынешний вариант межбюджетных отношений в России построен по германской модели. И что еще более ценно для Ставрополья, в определенной мере у нас похожа и система построения взаимоотношений между уровнями власти: как и у нас, там муниципалитеты напрямую управляются субъектом федерации, по-немецки – землей. Причем у нас была возможность наблюдать эти взаимоотношения в противоположных вариантах: в условиях субъекта, благополучного в экономическом плане, – это Северная Рейн-Вестфалия, и территории, находящейся в финансовом кризисе, – земля Саар-Брюккен.

Многие процессы, которые мы увидели, полагаю, для нас очень важны. К примеру, 18-миллионная Северная Рейн-Вестфалия имеет 396 бюджетов. Ставропольский край с тремя миллионами населения – 290. То есть, даже если сравнивать по численности населения, муниципальные образования там крупнее. Еще 30 лет назад в этой земле их насчитывалось две тысячи. Но в семидесятые годы была проведена административная реформа, укрупнившая муниципалитеты. И что любопытно, оставшиеся 396 управляются не из одного центра, а пятью структурами, куда земля делегирует своих наместников, можно сказать, неким подобием наших госадминистраций.

– Но, наверное, с другими функциями?

– Безусловно. Но я говорю о системе управления и о том, что невозможно управлять тремя сотнями муниципалитетов из одного центра. Второй важный момент: кроме муниципалитетов, существует такая административная единица, как округа. Не буду искать аналогий, но они напрашиваются – это примерно наш район. Другое дело, что бюджет построен у нас совершенно иначе. Там, к примеру, формируется земельный бюджет, потом муниципальный, а от муниципалитетов деньги передаются в округа. Округа объединяют функции многих муниципалитетов.

– Будучи в Германии, в свое время часто приходилось слышать ответы немецких чиновников на вопросы российских журналистов: параллели между российским и немецким опытом невозможны. Насколько применимо то, что вы увидели, к нашей действительности?

– Вы знаете, главное, чему следует научиться у Германии, – это уважению к собственным традициям. Когда я спросила, нельзя было бы бюджет округа формировать не снизу, из муниципалитетов, а распределять на выполняемые им функции налоги сверху, из земли, немцы сказали: можно. Но это противоречит традициям. Они не сказали - здравому смыслу или федерализму, нет. Это противоречит германским традициям. Так почему же мы все время топчемся по нашей истории, по нашим традициям? Почему, внедряя местное самоуправление, мы разрушили в полном соответствии с большевистскими традициями "до основания" существовавшую систему управления? У них сложилось так: земля – муниципалитет. Но в России никогда так не было, ни в царские времена, ни после революции. Район – такая же наша традиция, как и их округ. И пусть в Германии образование окружного бюджета идет снизу, а у нас сверху. Сверху – не как командная система, а как способ распределения денег. И это – наша традиция.

То есть, изучая чужой опыт, мы должны не вырывать из него отдельные куски, а видеть всю картину целиком. Иначе недалеко до абсурда, что у нас, собственно, и получилось. В той же Германии государственная власть и местное самоуправление гармонично сочетаются, они представляют единую систему исполнительной власти. А у нас местное самоуправление по Конституции отделено от государственной власти.

Как известно, сейчас при президенте РФ работает специальная комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти, я вхожу в одну из рабочих групп. Комиссия стоит накануне выработки решения о том, какая система будет действовать в нашей стране: то ли аналогичная Ставрополью, то ли как в других регионах, где есть районные бюджеты, но нет бюджетов на поселенческом уровне, то ли будет использован компромиссный вариант, например немецкий.

И там, кстати, немало ценного для нас. Например, вот один из очень важных моментов для понимания того, что такое германский федерализм. Как и у нас, за муниципалитетами там закрепляются налоговые ставки и доходные источники. Но для чего? Земля передает финансы органу местной власти для выполнения своих (земли) заданий! В бюджете муниципалитета они составляют до 90 процентов и выше, то есть если передаются налоги, они передаются для выполнения всех функций, в том числе и тех, которые поручает земля. У нас же органы местного самоуправления финансируются по-иному. Как правило, их бюджет расходуется на содержание муниципальных объектов. Но если не кривить душой, то наличие в нашем законодательстве так называемых предметов совместного ведения не позволяет ясно и четко разделить функции государства и муниципалитета. Это одна из причин конфликтности между разными уровнями власти сейчас.

Или такой важный для нас момент. Добровольно муниципа-литеты в Германии передают свои доходы округу или он забирает их сам? В нашей стране культивировалась точка зрения, что эти деньги муниципалитеты добровольно отдают за выполняемые для них функции. Как оказалось, в Германии никакой добровольности нет. Округ забирает столько, сколько считает нужным, например, на выплату пособий на детей. Не у каждого муниципалитета есть на это деньги. Но пособия должны быть выплачены везде. Поэтому в округе собирается вся нужная сумма, которая и выплачивается. Вызывает ли это недовольство? Еще какое! В земле Саар-Брюккен дошло до того, что муниципалитет подал в суд на округ и оспорил правомерность изъятий.

– То есть споры между уровнями власти, наподобие тех, что кипят в крае, – нормальное явление?

– Абсолютно. Более того, хочу сказать, что в Германии процесс выравнивания бюджетов, вызывающий у нас острые дискуссии, еще более жесткий, чем в России. Там у благополучных регионов отбирают гораздо больше. С 2005 года в ФРГ начнет действовать новый закон о бюджетном процессе, некоторые его элементы, я считаю, мы могли бы позаимствовать в крае уже при формировании бюджета на 2003 год. Смысл этого закона: если в территории темп роста экономики выше, чем в среднем по региону, то все изъятия делаются по средним показателям данного региона, а не исходя из фактически достигнутого уровня, как у нас. Если следовать этой логике, то в этом году, например, мы могли бы у Железноводска забрать денег меньше. Но вдумайтесь, даже в такой богатой стране, как Германия, только 12 процентов сверхплановых доходов остаются тем, кто их обеспечил, а 88 изымаются на выравнивание! Но это только с 2005 года. А сейчас выравнивание бюджетной обеспеченности там – полное.

– Хорошо, когда есть что изымать. Все-таки учитывая их основополагающий уровень жизни...

– Основополагающим в Германии является одно: равный доступ граждан к общественным услугам. И я считаю, нам тоже нужно его обеспечить. А то получается так: есть в Ставрополе или Пятигорске общественный транспорт, значит, ветерану предоставляется льгота на проезд. А если в Туркменском районе нет – значит, льготы такой не существует. Это несправедливо. В Германии такого просто не может быть. Если льгота установлена, то она обеспечивается для всех граждан.

– А как насчет политического момента при выравнивании, у нас это, похоже, определяющий принцип?

– Но и в Германии определяющий. Другое дело, что там приняты политические решения, которые, образно говоря, не оставили ни одной Татарии, Башкирии или иного субъекта федерации, который, как у нас, на договорных началах, может быть поставлен в лучшие условия. Это касается также и дотационных регионов. Думаю, нам не помешало бы также законодательство о территориях, находящихся в финансовом кризисе – как на уровне России, так и региональное. Например, в Германии для таких земель дотации определяет федеральный представительный орган. Но не так, как у нас: назначен республике размер трансферта, и она получает его, даже не пытаясь ничего делать по наращиванию собственных усилий и доходов. Немцы для таких территорий устанавливают ежегодно снижающиеся размеры помощи, чтобы наладить там ситуацию с налоговым потенциалом. А потом смотрят, если за это время власти не справляются – вопрос может встать и более кардинально.

– Татьяна Александровна, все-таки местное самоуправление, о чем у нас до сих пор спорят, – это вопрос традиций или экономики? Часто говорят: местное самоуправление невозможно без экономической базы. Тогда получается, что в подавляющем большинстве случаев оно невозможно у нас в принципе?

– Мы, мне кажется, изначально путаем два понятия: местное самоуправление и финансирование расходов на территории. Почему-то мы решили, что если в данном населенном пункте избрана власть, то все, что там финансируется, – это местное самоуправление. И мы сами попали в ловушку собственных понятий. Безусловно, местное самоуправление должно быть, но чем оно занимается? Дороги, освещение и т. п. – да. Например, просвещение должно осуществляться в нашей стране в соответствии с единым государственным образовательным стандартом. Но на местное самоуправление, отделенное, по существу, от государственной власти, возложена ответственность и за образование.

– Органы государственной власти могли бы передать ему эту функцию и средства на ее реализацию...

– Для того чтобы это сделать, нужно менять законодательство. И в области разграничения полномочий, и налоговое, и в плане контроля. У нас сегодня муниципалитет может принять, если хотите, любой бюджет. А в Германии нет – там существует специальный надзорный орган, который дает оценку соответствия местных бюджетов генеральной линии государства.

Точно так же это касается, разумеется, и субъекта федерации. С одной стороны, должны быть права, а с другой – полная ответственность за все действия в рамках этих прав.

– Татьяна Александровна, вернемся к ситуации у нас в крае. Пожалуй, самая острая проблема сейчас для значительной части населения – это оформление разного рода документов, в частности, актов гражданского состояния, которое теперь не осуществляется на уровне муниципалитетов. Людям за каждой бумажкой нужно ехать в районный центр. В редакцию нашей газеты приходит много писем от возмущенных ставропольцев. Можно ли найти выход из этой ситуации?

– В данном случае я лишь могу разделить возмущение людей, потому что сама возмущена не меньше. А проблема эта как раз и порождена тем, что местное самоуправление у нас по Конституции не является государственной властью. Я считаю, что федеральный центр, создав такую правовую коллизию, поставившую людей в безобразнейшие условия, должен принять соответствующее решение. Мы надеемся, что оно появится как раз по итогам работы президентской комиссии.

– То, что не устраивает краевую власть в отношениях с местным самоуправлением, – понятно. Но не меньшие претензии к краевой власти, кстати, и у муниципалитетов. Межбюджетными отношениями недовольны практически все, особенно территории-доноры, которые жалуются, что они страдают больше всего. Не собирается ли правительство каким-то образом изменить эту ситуацию при формировании бюджета на 2003 год?

– Вы знаете, в Германии та же самая проблема. И она есть в любом федеративном государстве, где власть должна заниматься перераспределением ресурсов. Это делают и ФРГ, и США. Мы – такое же государство, абсолютно нормальное, разве что переживающее период серьезных базисных реформ. Наша проблема состоит не в неправильных межбюджетных отношениях, а в общем недостатке бюджетных ресурсов. Мы можем распределять их как угодно, но объем увеличить не можем, их просто нет. Ситуация, как известно, осложняется тем, что России приходится платить очень большой внешний долг. В итоге получается, что мы бедных делаем еще беднее, отбирая, например, средства у городов. Мы прекрасно понимаем это, но другого выхода нет. И мне кажется, что нам всем просто нужно научиться быть более терпимыми друг к другу.

– Сможем ли мы когда-нибудь жить, как нормальные люди, как та же Германия?

– Мы – страна, развращенная собственными природными богатствами. Немцы воспитаны в условиях дефицита ресурсов, и потому они в том числе так бережливы и аккуратны. Но я им не завидую. Я патриотка. Немцы к нам не приедут, и наши межбюджетные отношения нам нужно строить для россиян самим, со всеми нашими недостатками, но и достоинствами. Нам просто нужно научиться гордиться своей страной, дорожить своими традициями, вернуться к своим историческим корням. Мы не должны сами превращать себя в третьеразрядное государство. Да, нам очень трудно сейчас. Но у нас есть много преимуществ. И я уверена, такая страна, как Россия, переживет этот тяжелый этап.