Лариса Калинченко о бюджете Ставропольского края на 2013-2015 годы

- Лариса Анатольевна, понятно, что на данном этапе еще рано говорить о конкретных цифрах, однако уже ясны намерения регионального правительства в области бюджетной и налоговой политики. Что можно назвать ключевыми факторами в определении приоритетов?

- Отличие проекта бюджета, над которым сейчас работает минфин края, от всех предыдущих заключается в том, что он будет формироваться на три года. Таким образом, бюджетная и налоговая политика получает новые особенности: важно правильно поставить и решить уже не только тактические задачи одного года, мы получаем возможность говорить о действиях в среднесрочный период. То есть с какими-то проблемами региону удастся справиться в 2013 году, а некоторые вопросы будут сняты лишь в последующие годы. И уже на данном этапе мы можем рассчитать, что для их решения нужно предпринять, и, соответственно, составить определенный план.

Вторая особенность заключается в том, что проект бюджета формируется в так называемом программном формате. Это поможет в перспективе повысить эффективность бюджетных расходов.

- Реализация единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в крае подразумевает решение целого комплекса задач. В их числе, безусловно, и наращивание доходов региональной казны. У Ставрополья в этом плане есть потенциал для роста?

- В области налоговой политики краевыми органами власти и налоговой службой уже наработаны четкие схемы увеличения доходной базы консолидированного бюджета Ставрополья. В частности, многолетний опыт позволяет совершенствовать методы контроля за легализацией теневой заработной платы и вывода субъектов малого и среднего бизнеса из неформальной экономической деятельности. Возможно, эта работа незаметна, но она дает ощутимые результаты. Так, на краевом уровне и в каждом муниципальном образовании созданы межведомственные комиссии, на заседания которых приглашаются представители убыточных организаций и предприятий-налогоплательщиков, выплачивающих заработную плату ниже среднеотраслевой. Комиссия выясняет причины такого положения дел и призывает к проведению социально ответственной политики по отношению к работникам. Как правило, многие фирмы корректируют уровень выплачиваемых зарплат и подают уточненные декларации, сокращая убытки.

В этом же направлении совместно с налоговыми органами ведется активная работа по погашению задолженности перед бюджетом. Стоит признать, что недоимка по платежам в казну в крае остается достаточно высокой. Немалую роль здесь играет бизнес-сектор, занимающийся выпуском алкогольной продукции. К примеру, только по итогам прошлого года, по информации налоговиков, бюджет недополучил акцизов на сумму почти в 7 миллиардов рублей. Напомню, это больше объема бюджетного дефицита в 2011 году. Естественно, задача повышения дисциплины налогоплательщиков требует от краевого минфина более тесного взаимодействия с налоговыми и правоохранительными органами.

Понятно, что должны быть мобилизованы все возможные источники увеличения доходной базы. И здесь, на наш взгляд, требуют пересмотра некоторые положения краевого законодательства. Напомню, в свое время вносились коррективы, цель которых заключалась в повышении заинтересованности инвесторов в экономике Ставрополья и привлечении их в край. Как показал опыт работы с бизнесом, его удовлетворяет предлагаемый спектр льгот, в числе которых преференции по налогу на прибыль и на имущество, привилегии по земельному налогу. Но все это по преимуществу интересно новому бизнесу, который делает на нашей территории первые шаги. Но ведь очевидно, что нужна поддержка и уже действующим производствам, что стимулировало бы их к дальнейшему расширению деятельности. Сейчас минфин края совместно с министерством экономического развития прорабатывает варианты поправок в законодательство, которые позволили бы поддержать рост и развитие предприятий и по максимуму исключить миграцию бизнеса в другие регионы. Тогда через некоторое время край, конечно, может ожидать колоссальную отдачу.

Наряду с этим нельзя не учитывать изменения в налоговом законодательстве, которые сулят Ставрополью определенный рост поступлений в бюджет. С января 2013 года вводится патентная система налогообложения. Краевым законом должен быть установлен размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по 47 видам деятельности, в отношении которых будет применяться новая система налогообложения. При этом федеральное законодательство дает регионам простор для маневров, разрешая глубже конкретизировать виды предпринимательской деятельности и дифференцировать налоговые ставки для них.

Кроме того, мы планируем вернуться к предложению о возможности пересмотра ставок транспортного налога. Это дискуссионный вопрос, который требует детальной проработки и широкого обсуждения с краевым депутатским корпусом. Здесь необходимы осторожность и взвешенный подход, но отмечу один немаловажный момент: ставки транспортного налога в Ставропольском крае самые низкие в Северо-Кавказском и Южном федеральном округах. Причем в этом плане мы разнимся с соседями в разы, что и наводит на мысли об определенной корректировке ситуации.

- Сбалансированность бюджета во многом определяется эффективностью расходов. Каким образом планируется ее повышать?

- Бюджетная политика нашего региона теперь призвана решить два уровня задач - тактические и стратегические. В первом случае мы, по сути, подразумеваем те цифры, которые увидим в бюджете на 2013 год, а во втором - речь идет о трехлетней перспективе.

Предполагается, что такой подход очень продуктивен. Во-первых, мы отчетливо показываем бизнесу вектор развития краевой экономики. Будут ясны объемы бюджетных инвестиций в различные сферы жизни. Проще говоря, бизнес увидит, что краевое правительство намерено построить или приобрести. Во-вторых, упростится реализация 94-го Федерального закона: органы власти наконец смогут заключать долгосрочные контракты, принимать на себя определенные обязательства. Если говорить об эффективности расходов, то на данном этапе это особо актуально для строек. Ведь не секрет, что строительство многих социальных объектов растягивается на неопределенное время - выделяемых год от года бюджетных средств попросту не хватает, чтобы в оптимальные сроки завершить возведение поликлиники, больницы или школы. В итоге не только вырастает цена вопроса, но недостигнутой остается и главная цель - обеспечить население региона теми или иными благами. В рамках трехлетнего бюджета этот подход можно поменять: новые принципы бюджетного планирования позволят проводить более ответственную государственную политику и четко показывать подрядчику объем финансирования и сроки завершения работ. Уложиться в три года - это, согласитесь, реально.

Кроме того, трехлетний бюджет является замечательным подспорьем в работе органов местного самоуправления. Ведь объемы финансовой помощи им будут также рассчитываться на трехлетний период. То есть муниципалитеты будут видеть в развитии собственные бюджеты, что поможет им корректировать работу и также стремиться к получению ощутимого результата своей деятельности

Отмечу, что такие меры по увеличению горизонтов бюджетного планирования являются стабилизирующими. А фактор устойчивости краевого бюджета приобретает крайне важное значение в условиях нестабильной ситуации в мировой экономике. Эту же задачу, кстати, решает и упомянутый мной программный подход к формированию бюджета. По сути, он представляет собой новую форму управления финансовыми ресурсами

- Лариса Анатольевна, но ведь и на протяжении последних лет предпринимались попытки разрешить многие проблемы в крае через реализацию программ различного рода…

- Вы говорите о краевых целевых программах, которые рассчитаны на решение какой-то конкретной узкой задачи. А со следующего года будут действовать программы, которые охватывают весь спектр деятельности органов краевой власти, а именно: развитие здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, социальная поддержка граждан, содействие занятости населения, реализация молодежной политики, обеспечение инновационного развития и модернизации экономики, обеспечение безопасности.

Конечно, можно возразить: мол, у нас по всем этим направлениям разработаны масштабные отраслевые стратегии. Однако их главный изъян в том, что они совершенно оторваны от бюджета. Теперь же эти две составляющие наконец будут соединены: есть срок три года, и в течение него мы должны прийти к какому-то определенному результату по каждой отрасли, для чего будет аккумулироваться весь имеющийся арсенал средств. Так, если раньше краевыми целевыми программами охватывалось в разные периоды всего 8-12 процентов расходов бюджета, то теперь по программам органов исполнительной власти края этот показатель возрастет до 93 - 95 процентов. Предполагается, что нам удастся решить серьезные отраслевые проблемы и более эффективно, как я уже говорила, использовать финансы.

При этом подчеркну: мы отчетливо понимаем, что за один год все изменить не удастся. Краевым ведомствам еще нужно научиться правильно ставить цели и подбирать инструменты для их достижения. Для этого нужно некоторое время.

- Хотелось бы также поговорить о социальной нагрузке краевого бюджета. Федеральной властью поставлена задача повышения в регионах уровня жизни населения. Для Ставрополья это реально?

- Вы правы, ключевая задача бюджетного планирования заключается в том, чтобы создать условия для роста доходов населения. В этом плане приоритеты уже расставлены в подписанных 7 мая Президентом России указах, которые касаются долгосрочной экономической и социальной политики страны. В первую очередь речь идет о повышении заработной платы работников бюджетной сферы - врачей, педагогов, работников культуры, работников дошкольных образовательных учреждений, научных сотрудников, преподавателей и мастеров производственного обучения учреждений начального и среднего профессионального образования и др. Темпы и объемы повышения сейчас просчитываются краевым минфином, отраслевыми ведомствами и управлением труда.

В области соцзащиты также планируются определенные мероприятия. В частности, поскольку Ставропольский край относится к одной из 37 территорий страны с негативным соотношением рождаемости и смертности, то теперь краевой бюджет должен обеспечить семьям при рождении третьего и последующего детей выплаты в размере регионального прожиточного минимума ребенка. По прогнозным расчетам, на эти цели к 2015 году потребуется более миллиарда рублей. Кроме того, постепенно будут увеличиваться стипендии учащихся вузов, начальных и средних профессиональных учебных заведений. Президентский указ предусматривает, что они будут устанавливаться в зависимости от минимального размеры оплаты труда.

Кроме того, предусмотрено предоставление дополнительных мер социальной поддержки многодетным семьям. В бюджете на 2014 - 2015 годы минфин предусмотрит расходы, связанные с выплатой семьям так называемого регионального материнского капитала - сто тысяч рублей - при рождении третьего и каждого последующего ребенка. Эти средства ставропольцы смогут использовать точно так же, как и материнский капитал, выплачиваемый из федерального бюджета.

Одним из итогов трехлетнего бюджетного планирования и исполнения бюджета должно стать решение «детсадовской» проблемы в нашем регионе. И здесь мы будем, как говорится, действовать по всем фронтам. То есть ограничиться строительством новых детсадов не получится, потому планируется реконструкция уже действующих, возвращение в строй некогда перепрофилированных детских садов. В условиях нынешнего дефицита мест для малышей будем развивать и новые формы, такие как семейный детский сад. То есть в течение трех лет проблема в крае должна быть решена.

Социальная нагрузка на краевой бюджет увеличится еще и за счет дальнейшего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. В частности, в соответствии с проектом федерального закона «Об образовании» с 2013-го заработная плата воспитателям, возможно, будет выплачиваться из региональной казны. То есть расходы муниципалитетов в общей сложности могут сократиться на два миллиарда рублей. В 2014 и 2015 годах край также получит «порцию» полномочий от федералов. В частности, заботами региона станет выплата денежного пособия за классное руководство и проведение оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Сейчас на эти цели регион получает средства из федерального бюджета, но в дальнейшем такие виды помощи нам оказываться не будут.

В целом отмечу, что доля расходов социального характера в бюджете сейчас более 65 процентов. И за счет упомянутого мной повышения оплаты труда бюджетников и увеличения объемов соцвыплат эта цифра, скорее всего, в ближайшие годы уменьшаться не будет. Все это в итоге обернется структурными изменениями расходов бюджета, и в первую очередь увеличением его социальной составляющей.

- То есть тратить мы планируем больше. Понятно, что многие затеянные краевой властью проекты рассчитаны на отдачу не в ближайшей перспективе. А это значит, что на определенном временном отрезке разрыв между доходами и расходами, тот самый дефицит бюджета, неизбежно будет расти. Должен ли минфин в связи с этим готовиться к кризисным проявлениям в краевой экономике?

- Я бы не стала оценивать ситуацию столь пессимистично. Да, проблемы есть. Но и свет в конце тоннеля горит... На самом деле вопрос, какова должна быть доля расходов на социальную сферу, это предмет для дискуссии. Для чего нам нужен бюджет? Чтобы население могло получить блага и гарантии от государства, которые прописаны в Конституции РФ. Это касается сферы образования, культуры, здравоохранения, помощи социально незащищенным слоям населения. Но в главном законе страны нет ни слова о поддержке сельского хозяйства, малого и крупного бизнеса. Понятно, что без мер поддержки экономики не обойтись. Мы должны думать и об этом, распределяя бюджетные средства между отраслями. В связи с этим, скорее, надо подумать о том, какой механизм лучше для стимулирования реального сектора. Надо ли накачивать его деньгами из бюджета напрямую или лучше дать предпринимателям налоговые преференции, сократить количество административных барьеров. Стимулировать бизнес можно путем предоставления гарантий за счет бюджета, инвестиционного налогового кредита. Здесь, мне кажется, все инструменты хороши. Но лучше выбрать наименее затратные. Эти формы, может быть, не до конца пока восприняты предпринимательским сообществом, большинству его представителей гораздо привычнее просто получать деньги из казны. Требуется «перезагрузка», чтобы изменить отношения бизнеса и государства. И мы этим занимаемся.

Однако самым важным при формировании бюджета по-прежнему, как и десяток лет назад, остается сохранение баланса, который позволит удовлетворить в первую очередь запросы населения и при этом все же оказать поддержку реальному сектору в том размере, чтобы стимулировать развитие экономики. Кроме того, следует помнить, что на самом деле и бюджетные инвестиции - тоже инвестиции в экономику. Мы строим дороги - развиваются карьеры, асфальтобетонные заводы. Новые водопроводы, газопроводы, школы, больницы - это тоже посыл для роста экономики конкретных территорий. Бюджетный процесс - система многофакторная. Надо это учитывать. Статья расходов, сегодня на сто процентов затратная, завтра может обернуться для казны ростом доходов. Да, последние три года край имеет дефицитный бюджет. Финансисты учитывают, что накопились долги, сохраняются невыполненными обязательства перед кредитными учреждениями. На конец этого года, если бюджет будет исполнен как запланировано, заимствования составят около 12 млрд рублей.

- Лариса Анатольевна, насколько названная вами цифра осложнит исполнение бюджета на 2013 год и трехлетнюю перспективу? И нормально ли вообще делать такие долги, не правильнее ли было в свое время, образно говоря, затянуть потуже пояса?

- На самом деле жить в долг - это нормально. Главное - не брать много. Да, берем в банке кредиты и платим по ним проценты. Но ведь берем для развития. Например, для поддержки предпринимательства, создания инфраструктуры региональных индустриальных парков. Правительство готово платить проценты по займам еще и по той причине, что решение некоторых социальных задач откладывать просто нельзя. Я уже говорила о нехватке мест в детских садах. Если нам небезразлична судьба детей, мы обязаны решить проблему в запланированные сроки.

И еще. Если вы берете кредит первый раз - проценты за пользование заемными средствами будут максимальными. А регулярному заемщику, имеющему положительную кредитную историю, банк готов процентную ставку значительно снизить. Российская Федерация также имеет внешний долг. Без него не можем обойтись? Да, в принципе, можем. Но если вдруг сложится трудная ситуация и надо будет срочно занять денег, у страны есть кредитная история, которая поможет остаться на плаву. Занимать - плохо это или хорошо? Еще раз повторяю: это нормально. Но с одним условием: размер долга следует поддерживать на определенном уровне, дабы объем его не принимал угрожающего характера. Законодательством определена планка, выше которой подниматься нельзя. Размер займа не может превышать годового дохода бюджета. Так что до финансового «потолка» нам еще далеко. А еще необходимо учитывать, что деньги даются банком не на долгосрочную перспективу - 10-20 лет. Заемные кредитные ресурсы краткосрочные. Поэтому поставлена задача реструктуризировать долг во времени и не наращивать.

- Лариса Анатольевна, на недавнем заседании правительства среди мер, которые помогут снизить госдолг, вы назвали выпуск облигаций Ставропольского края.

- Эмиссия ценных бумаг, провести которую мы планируем уже в текущем году, поможет стабилизировать бюджетную систему края. Риски будут пролонгированы во времени. Таким образом мы заменим краткосрочные кредитные ресурсы на долгосрочные.

- Означает ли это, что финансисты уже сегодня планируют сделать бюджет бездефицитным, несмотря на некоторые мрачные прогнозы?

- Мы действительно думаем о необходимости принятия бюджета без дефицита. Правда, сложно пока уверенно говорить о перспективе, поскольку неизвестен объем финансовых вливаний из федерального бюджета. Если помощь региону будет оказана в адекватном размере, безусловно, постараемся сбалансировать наши расходы с доходами и выйти на бюджет бездефицитный. Если этого не произойдет, какой-то дефицит, безусловно, будет. Постараемся сделать его по возможности минимальным.

- В бюджете будущего года и на трехлетнюю перспективу наряду с другими, о которых уже сказано выше, появилась еще одна новация - резервный фонд. Если отойти от финансовых терминов, это будет своего рода загашник на «черный день». При каких условиях правительство края сможет извлечь средства из копилки и из каких источников будет формироваться фонд при сегодняшней нашей бедности?

- Я понимаю вашу иронию. При наличии серьезного зазора между доходами и расходами о каком еще резерве средств можно вести речь... И тем не менее даже в сегодняшних непростых обстоятельствах, по моему мнению, это хорошая и перспективная идея. Поэтому в ближайшее время правительство с нашей подачи планирует внести в Думу края законопроект о формировании резервного фонда. Характерно, что эта норма для регионов появилась после кризиса 2009 года. Именно в форс-мажорных обстоятельствах центральная власть пришла к необходимости создания своего рода стабилизационных фондов и на уровне регионов. В свете последних бюджетных реформ, связанных с передачей очередного «транша» федеральных полномочий на уровень субъектов, эта новация представляется особенно актуальной. Из чего будет формироваться резервный фонд? Из средств от перевыполнения бюджетного плана по доходам, остатков на счетах, частичного зачисления региональных налогов (теоретически это тоже возможно). Но прежде всего необходимо создать некий законодательный механизм, который позволит нам производить все эти финансовые операции.

Случаи, в которых правительство края будет нуждаться в дополнительных средствах для выполнения бюджетных обязательств, могут быть различными. Скажем, если на каком-то временном отрезке возникает кассовый разрыв (недостаток денежных средств, необходимых для финансирования наступивших очередных расходов по бюджету). Как это бывает, например, в начале лета, когда учителя массово уходят в отпуск. Чтобы выплатить им отпускные, пока существует только два варианта решения проблемы: приостанавливать выплаты по другим расходным статьям или брать кредит в банке. С принятием соответствующего законодательного механизма появится третий путь: не придется откладывать исполнение бюджета по другим статьям или прибегать к дополнительным тратам, связанным с выплатой процентов по кредитам.

Другими словами, резервный фонд - это обособленная часть расходов бюджета, из которого при необходимости можно вынуть средства на неотложные нужды. Однако прибегать к его помощи по любому поводу - тоже не вариант. Потому что другая его важнейшая стратегическая задача - аккумулировать в резервном фонде финансы на случай неких кризисных явлений в экономике, что тоже исключать нельзя.

- Какой объем средств в краевой копилке будет достаточным в этом случае?

- Вопрос сложный. Все зависит от глубины спада экономики. Если реальный сектор очень сильно «просядет» по объему прибыли, конечно, никакой резервный фонд не гарантирует перекрыть такую большую «недостачу». Ведь налог на прибыль составляет 40 процентов доходной части бюджета. Чтобы переломить такой силы обстоятельства, «в загашнике» надо иметь никак не меньше полбюджета. Если же резервный фонд будет «весить», как сегодня планируется, примерно 3 миллиарда рублей, вырулить без секвестирования расходов в этой ситуации не получится. Но все равно надо иметь в виду, что, даже сократив часть расходов, мы безусловно обязаны выполнить все социальные обязательства бюджета.

- А можно ли средства резервного фонда заставить работать? Даже на банковском депозите он мог бы прирастать...

- Предложенный вами вариант не подходит. У минфина нет такого права. Но мы можем рассматривать другие возможности. Резервный фонд можно рассматривать в качестве источника для финансового обеспечения создания инфраструктурных объектов, гарантий для бизнеса. В этом смысле фонд можно заставить работать, как вы говорите.

- Идея трехлетнего бюджета уже «всплывала», но кризис 2009 года помешал его разработке. Сегодня таких опасений нет?

- Да, попытка разработки «трехлетки» уже делалась. Но, как вы правильно говорите, помешал кризис. Стоит ли опасаться его очередной волны? Что гадать зря. Посмотрим, что дальше будет. На этот счет бытует много мнений. Некоторые выражают сомнение, что кризис, набирающий обороты в Европе, вообще коснется российской экономики. Но как бы там ни было, все равно двигаться вперед надо.

- По вашей оценке, бюджетная политика со временем накапливает только эффективные решения? Или все же без пробуксовок не обходится?

- Гладко все бывает только на бумаге. И все же движение проходит по столбовой дороге: бюджетная система совершенствуется. В чем особенность современных бюджетных реформ? Федеральная власть дает регионам посылы стратегического направления. Нам говорят: двигайтесь вот по этому пути. А как двигаться, детально никто не объясняет. В результате субъекты в области бюджетного реформирования ушли гораздо дальше, чем Федерация. «Программный» бюджет 2013 года, формированием которого занимается сегодня минфин края, в ряде субъектов уже реализован. Среди первопроходцев - Москва, Вологодская область, Республика Коми. А на уровне Федерации такого бюджета нет, хотя заявления об этом мы слышим уже третий год. При таких обстоятельствах, сами понимаете, вышестоящее ведомство не может дать нам консультацию, как же верстать бюджет в новом формате, как увязать со стратегией социально-экономического развития региона. Все это регионы должны делать сами. Анализируя наши ошибки, федеральные органы власти корректируют общий курс движения, создают идеологию закольцовки, если можно так сказать, наших общих наработок. Используем зарубежный опыт, разрозненные крупицы опыта других субъектов, чтобы наложить на наши «домашние» особенности. Коллеги тоже чему-то учатся у нас. Новое создается в том числе и методом проб и ошибок.