Самовольные строения могут быть снесены в судебном порядке

Дешевая рабочая сила, которую часто нанимают на краткие отрезки времени, возможность использовать альтернативные способы расчетов и привлекать средства заказчиков, что позволяет обойтись минимальными собственными вложениями, – вот отнюдь не полный «букет» причин, почему так нелегко искоренить коррупцию, а соответственно, и «тень» в строительстве. О том, какие усилия в этом направлении может предпринять региональная исполнительная власть, мы беседуем с заместителем министра строительства и архитектуры края – руководителем инспекции госстройнадзора Е. ЛОТОВОЙ.

– Елена Петровна, можно хотя бы примерно оценить в цифрах масштабы теневого сектора в строительной отрасли Ставрополья?

- Это очень сложный вопрос. Несомненно, что чертой новой теневой экономики в России стало широкое распространение скрытой занятости. Понятно, что точной и объективной статистки здесь просто не бывает, и мы можем ориентироваться только на выводы и примерные подсчеты экспертов. Так, по некоторым их оценкам, заказы в сфере строительства в России выполняет чуть ли не половина нелегалов. К примеру, если посмотреть итоги восьми месяцев 2010 года строителями края выполнено подрядных работ на сумму 13,7 млрд рублей, при этом объем налоговых поступлений составил около 1,6 млрд рублей без учета налога на прибыль. Это малосоотносимые суммы, если бы все участники рынка «играли» по-честному.

На мой взгляд, нынешнее состояние дел в отрасли выявляет три ключевые проблемы, поэтапное решение которых позволит вывести строительство из «тени», а следовательно, свести к минимуму коррупционный фактор. В частности, это недостаточная прозрачность работы строительных организаций, необходимость легализации предпринимательской деятельности и наведения порядка в градостроительной деятельности при выделении новых участков под застройку и освоении свободных территорий.

- Что в данном случае вы понимаете под легализацией в строительстве – борьбу с такими явлениями, как найм на работу неоформленных мигрантов, или пресечение незаконной предпринимательской деятельности при самовольном строительстве?

- По сути, проблемой является и то, и другое. Безусловно, вопросы миграции и трудоустройства приезжих находятся вне компетенции инспекции госстройнадзора, этим должны заниматься миграционная служба, инспекция по труду. Мы можем в этом плане только констатировать некоторые моменты. Так, строительная отрасль Ставрополья без излишнего драматизма пережила тяжелые кризисные времена, показав рост показателей по вводу жилья и сохранив основную массу рабочих мест. С одной стороны, сейчас оживающему рынку требуется больше рабочей силы, но с другой – надо признать, что кризис привел к снижению доходов населения. Это повлекло сокращение прибыли застройщиков и вынудило их по максимуму снижать издержки на выполнение строительных работ. Это, безусловно, выразилось и в некотором сокращении основного персонала рабочих специальностей и замещении их бригадами, работающими на договорных отношениях. Оплата нередко в таких случаях осуществляется квадратными метрами, то есть за свой труд нелегалы получают квартиры в возводимых ими же домах. Затем они обналичивают деньги, продавая это жилье. Это в некоторой степени снижает цены на рынке, что приветствуется населением и влечет рост спроса на квадратные метры. Однако при этом краевая казна недополучает значительные налоговые отчисления.

Другой фактор, который вы назвали, – «серая» предпринимательская деятельность – находится уже непосредственно в зоне внимания госстройнадзора. Среди самых распространенных способов неправомерных действий так называемых самостройщиков – нецелевое использование земельных участков. Например, оформляется земля под жилье, а возводится на ней развлекательный центр.

Кроме того, в последнее время центр деятельности нелегалов сместился в область малоэтажного жилищного строительства. На рынке появляется все больше предложений по продаже малоэтажных домов, в считанные месяцы вырастающих на участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства и находящихся в аренде у застройщика. По нашим оценкам, сейчас на рынке Ставрополя по такой схеме продается около 750 домов, а в целом по краю таких предложений наберется до 3,5 тысячи. Неполученные доходы бюджета по налоговым поступлениям только по этим примерам составляют порядка 1,2 млрд рублей. Избегая налогов, люди, ведущие самовольное строительство, уходят от ответственности. Исправить эту ситуацию нелегко. Цена квадратного метра такого жилья на порядок ниже, чем у законопослушного застройщика, но гарантий, что у жильцов будут подключены все инженерные коммуникации, нет, как нет и уверенности в том, что такое здание однажды не рухнет. В этом случае возникает необходимость принятия радикальных мер.

– Причины процветания таких схем, возможно, стоит искать в несовершенстве законодательства? Ведь обычно застройщик без особых проблем через суд оформляет дом-призрак, до того не значившийся ни на одной бумаге…

- Нет, дело здесь отнюдь не в принципах судопроизводства. Есть иные обстоятельства, дающие зеленый свет деятельности нелегалов по самовольному строительству. Подчеркну, речь сейчас идет о физических лицах. Корень зла на данном этапе стоит искать в правовом поле.

Что делать с физлицами, когда есть подозрения, что вместо частного жилья строится многоквартирный дом? Так, в соответствии со статьей 171 УК РФ лицо может быть привлечено к уголовной ответственности в случае осуществления предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением ее правил. Кроме того, учитываются размер ущерба гражданам, организациям или государству и величина дохода. И получается, что строительство капитальных объектов без лицензии признается преступлением, если оно сопряжено с получением дохода в особо крупном размере. А этот факт установить бывает очень непросто: если получение доходов не доказано – применение санкций упомянутой мной статьи неправомочно.

Обратимся к гражданскому законодательству. Оно регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, исходя из того, что таковой является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве. В момент строительства какого-либо объекта в действиях физического лица не усматривается состав административного правонарушения, так как нет доказательств, что данная деятельность была направлена на систематическое получение прибыли…

Вот и приходим к тому, что проблема требует комплексного правового решения, причем на федеральном уровне.

– Таким образом, получается, что с уже узаконенной через суд «самоволкой» нельзя ничего поделать? Добиться сноса сложно?

- Эксплуатируемые на правах собственности объекты не являются предметом строительного надзора, и применить меры административного воздействия действительно оказывается невозможным. Однако это не тупик. Основания для обжалования свидетельства о праве собственности в судебном порядке есть у муниципальной власти как у заинтересованного лица. Более того, «розовое» свидетельство не является препятствием для обращения в суд с иском о признании постройки самовольной и подлежащей сносу как возведенной незаконно, то есть без разрешения на строительство.

Это не просто предположения, таково содержание пунктов 22 и 23 постановления Пленума Верховного суда РФ № 10 и Пленума Высшего арбитражного суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 года. В частности, в одном из них говорится, что «с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом. На требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется». Я повторюсь, но практика показывает, что для борьбы с подобным явлением необходимы только радикальные меры.

На различных совещаниях представители министерства строительства неоднократно обращались к юридическим службам муниципалитетов с советом изучить и на практике применять данные постановления. И по всем фактам, включая случаи аннулирования разрешения на строительство, инициировать иски в суд о признании построек самовольными и подлежащими сносу.

Найдено решение и по вопросу возбуждения административного производства на объектах, не поднадзорных государственному строительному надзору, когда должностные лица министерства не вправе осуществлять проверки по ним. Это, к примеру, двухэтажные здания. Здесь также нужны усилия муниципалов. Наши инспекторы вправе возбудить дело об административном правонарушении по факту самовольного строительства объектов капитального строительства и вынести постановление о наложении штрафа, если они будут обладать материалами о совершении незаконных действий. Таковые могут представить как раз органы местного самоуправления. Штрафные санкции, конечно, окажут действие далеко не на всех нарушителей. Однако материалы делопроизводства при подаче органами местного самоуправления иска в суд сыграют важную роль.

– Мы постепенно подошли к разговору о ненадлежащем уровне организации муниципального земельного контроля и попустительстве при отслеживании выполнения застройщиками условий выданных ранее разрешений на строительство…

- Знаете, зачастую муниципалы сами способствуют созданию обстоятельств для всевозможных нарушений. К примеру, разрешения на ИЖС выдаются в отсутствие градостроительного плана земельного участка, при наличии схемы размещения объекта, не соответствующего градостроительным нормам. Порой на один участок, отведенный под ИЖС, выдаются два-три разрешения на одновременное строительство. У этой проблемы есть решение, причем законное и весьма удобное. Это внедрение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в каждом муниципальном образовании края. При наличии системы, содержащей в себе весь массив информации, используемой для регулирования застройки, ситуация, описываемая выше, станет попросту невозможной.

Инспекция государственного строительного надзора министерства не вправе рассматривать экономическую составляющую проблемы. Но нельзя отрицать, что объекты самовольного строительства негативно сказываются на экономической безопасности региона. В большинстве случаев сооружения находятся на земельных участках, не предназначенных для этих целей. Из-за отсутствия надлежаще зарегистрированных прав на участки лица, возведшие постройку, уклоняются от платы за землю, что отрицательно влияет на доходную часть бюджета. Недобросовестные застройщики по различным схемам по несколько раз реализуют права на объекты незавершенного строительства третьим лицам, что порождает в дальнейшем нарушения прав граждан, заключивших соответствующие договоры.

Как я уже говорила, если муниципалитеты займут активную позицию в судах, на ситуацию можно будет повлиять. Ведь понятие незаконного строительства распространяется не только на жилые дома, но и на здания общественного назначения, и даже на опасные производственные объекты.

Свежий пример по Пятигорску: на перекрестке улицы Георгиевской и проспекта Калинина появилась многотопливная АЗС. По проектной документации данному объекту было выдано отрицательное заключение государственной экспертизы, но, несмотря на это, АЗС появилась. По факту незаконного строительства были составлены протоколы об административном правонарушении и за неисполнение предписаний. По ним были вынесены постановления о наложении штрафных санкций. Между тем, несмотря на то, что объект построен с грубыми нарушениями и представляет угрозу жизни и здоровью граждан, застройщику на основании решения Пятигорского городского суда было выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности на АЗС. В данной ситуации инспекция гостройнадзора вынуждена просить прокуратуру Пятигорска подать иск в суд о признании постройки самовольной, а также дать оценку позиции должностного лица администрации Пятигорска.

– Когда говорится о преступлениях, нельзя не вспомнить о правоохранителях. У инспекции налажено сотрудничество с милицией?

- Да, без совместных усилий работать намного сложнее. В настоящее время, в частности, министерство строительства и архитектуры совместно с ГУВД по СК работают над выстраиванием схемы взаимодействия в целях привлечения физических лиц к административной или уголовной ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность при самовольном строительстве объектов недвижимости.

– Елена Петровна, вначале вы вкратце упомянули о необходимости повышения прозрачности работы строительных организаций и предпринимателей. Кто обычно допускает больше нарушений – крупный бизнес или, наоборот, мелкие предприятия, контроль за которыми несколько ослаблен? Повлияло ли как-то на ситуацию появление саморегулируемых строительных организаций?

- Крупные компании чаще ведут прозрачную и внятную политику в области налогообложения. С мелкими дела обстоят несколько сложнее. На такую ситуацию в числе прочего повлияло вступившее в действие законодательство в области саморегулирования, фактически отсекающее большой сегмент малого предпринимательства от участия в выполнении многих видов работ, на которые нужен допуск СРО. Решение проблемы видится в первую очередь через дальнейшее совершенствование федерального законодательства.

Причем есть острая необходимость «шлифовки» как раз тех правовых моментов, которые относятся непосредственно к существованию СРО. Когда они создавались, много говорилось о принципе корпоративной ответственности. Мол, за проступки одного члена будет отвечать – в том числе и финансово – саморегулируемая организация, в состав которой он входит. Что получилось в реальности? СРО несет ответственность исключительно по тем видам произведенных работ, на которые им было выдано разрешение. И компенсационный фонд СРО не будет использовать, к примеру, для того чтобы одному из своих членов – конкретному застройщику, попавшему в сложную финансовую ситуацию, – помочь войти в колею…

Я считаю, что одним из обязательных требований, предъявляемых к саморегулируемым организациям, является обеспечение их дополнительной имущественной ответственности перед потребителем. Иначе становится ничтожным весь смысл создания саморегулируемых организаций в сфере строительства.

В этой связи приведу такой пример. Одна из ставропольских строительных компаний, которая существует на рынке не один десяток лет, в силу сложившихся обстоятельств вводит процедуру банкротства. Одним из самых неприятных моментов является то, что на объекте не у дел остаются соинвесторы строительства жилого дома, по сути, их будущий статус – обманутые дольщики. Разобравшись в ситуации, министерство обращается к правлению СРО с вопросом достройки жилья, ведь проблема не такая уж большая – остались отделочные работы. Но, к сожалению, СРО, членом которой является застройщик, не считает возможным завершение строительства. Получается, что за счет средств компенсационного фонда саморегулируемой организации возможно возместить только вред по договорам подряда, что, на мой взгляд, является пробелом в существующем законе об СРО.

– Одним из последствий процветания на Ставрополье в свое время самых разных «серых» схем в строительстве стала армия так называемых обманутых дольщиков. Более или менее удается ее постепенно сокращать?

- В этом плане действительно есть хорошие новости. Усилиями правительства края найдены конкретные варианты решения проблемы пострадавших от недобросовестных действий застройщиков. Так, министерством строительства СК оказывается активное содействие тем, кто успел оформить право на незавершенные объекты. Мы ведем переговоры с коммунальщиками о снижении затрат на подключение домов к инженерным сетям и помогаем искать инвесторов для достройки жилья на взаимовыгодных условиях. Семь недостроев уже введены в эксплуатацию, и 271 семья из бывших обманутых дольщиков получила долгожданное жилье.

Кроме того, напомню, есть пострадавшие из другой части реестра, где по преимуществу оказались «двойники» – те, кто купил уже ранее проданные квартиры. Они могут претендовать на безвозмездное получение в собственность участков под индивидуальное жилищное строительство или на компенсацию в виде социальной выплаты. Бюджетные деньги в данном случае предназначены исключительно для покупки дольщиком нового жилья для своей семьи. Механизм уже запущен, деньги казной были выделены в этом году. Единственная сложность, которая возникает здесь, связана с тем, что граждане очень долго подбирают себе новое квартиры. И средства «зависают» на неопределенный срок.