Как в лучших "думах" Европы

Законодательное взаимодействие между ветвями власти пока что у нас более всего напоминает о крыловских лебеде, раке да щуке, которые тянут государственный воз с явным желанием свернуть каждый в свою сторону...

Вопросам формирования федерализма в России – то есть, эффективному взаимодействию всех ветвей власти в едином правовом поле – была посвящена прошедшая в Пятигорске международная конференция, организованная в рамках совместной программы сотрудничества между Европейской комиссией и Советом Европы по укреплению демократической стабильности на Северном Кавказе. Наша газета об этом уже сообщала.

Главной задачей форума был анализ идущих сегодня в стране в целом и на Северном Кавказе в частности процессов становления федерализма и демократии, совершенствования законодательного процесса, а также знакомство с опытом стран с давними демократическими традициями. В конференции приняли участие эксперты Совета Европы – председатель палаты Государственного совета Бельгии Мишель Леруа, профессор Бременского университета Диан Шефолд (Германия) и профессор Женевского университета Александр Флюкигер (Швейцария).

Проверенный даже не годами, а столетиями законодательный опыт стран Европы, помимо необходимых знаний, дает уникальную возможность взглянуть на наше состояние дел именно с этой точки зрения. Одной из главных задач Совета Европы является продвижение по пути укрепления единства континента и гарантии сохранения достоинства наций и граждан Европы, много усилий направляется на гармонизацию национально-правовых систем, оказание консультативной помощи в совершенствовании законодательного процесса. И не случайно возникла программа сотрудничества между Европейской комиссией и Советом Европы по укреплению демократической стабильности именно на Северном Кавказе – регион является наиболее проблемной и болезненной точкой на карте России. Не секрет, что он находился и под пристальным вниманием ПАСЕ, причем не всегда беспристрастным...

А с другой стороны, у нас есть опыт удачного становления местного самоуправления.

– Нам приятно, что Совет Европы выбрал Пятигорск местом проведения конференции по такой важной теме, – подчеркнул в своем выступлении мэр Пятигорска Ю. Ва-сильев. – Город Пятигорск одним из первых в России пошел по пути формирования местного самоуправления – пятигорскому муниципалитету уже более десяти лет. Но мы и сейчас ощущаем, насколько еще не сформирована законодательная база для нормального функционирования муниципальных образований в России. Муниципальную власть нужно укреплять, а в последнее время в связи с вопросами построения государственной вертикали появилось мнение о том, что муниципальную власть нужно полностью ликвидировать. Но тогда мы опять придем к партократическому устройству в нашей стране и ничего хорошего, на мой взгляд, в этом не будет.

Для того чтобы лучше понять, что же ныне происходит с российским федерализмом, нужно заглянуть в анналы новейшей истории. Развал Союза и рождение новой российской государственности породили системный кризис, время так называемого "парада суверенитетов", когда ряд субъектов Федерации провозгласил верховенство своих законов над федеральными.

– В начале 90-х Россия представляло собой нечто вроде квазигосударства, федеративное устройство которого во многом было декларативным, – отметил в своем докладе председатель Госдумы СК Ю. Гонтарь. – На Северном Кавказе эти факторы были усугублены прямой агрессией против России со стороны сил международного терроризма и межрегионального экстремизма – терактами, военными действиями в Чечне. Именно в таких условиях – нестабильности и слабости федерального центра – происходило становление региональных законодательных органов, регионального законодательства.

Долгое время законы у нас создавались не системно, а в силу насущной необходимости, на "скорую руку" – лишь бы заткнуть зияющие правовые дыры. Это, а также высокие темпы общественных перемен породили массу сложностей в формировании единого правового поля и то федеральное устройство, которое мы получили, в силу вполне объективных причин не отвечало стандартам, действующим в развитых странах.

– Существующие ныне проблемы заключаются в несоответствии многих региональных законодательных актов более поздним федеральным, - подчеркнул Ю. Гонтарь, – также в числе причин – несбалансированность законодательства, отставание правовой базы регионов от реальной жизни, отсутствие научных подходов к законодательной деятельности.

Сложившаяся ситуация привела к тому, что законотворческие инициативы регионов на уровне Российской госдумы стали благополучно "вязнуть" – это подтвердил в своем выступлении 1-й зам. председателя комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике В. Кадохов:

– Уже есть признаки непосредственного участия регионов в формировании нормативной базы на уровне Федерации, – сказал он, - но имеется много сложностей при прохождении законодательных инициатив субъектов на федеральном уровне. Например, законодательные инициативы субъектов Северного Кавказа за последние 5-6 лет обрели форму закона только в пределах 6-7%.

Получается, что федеральный центр в большинстве случаев отмахивается от регионов, как от назойливой мухи, а потом возмущается региональными законами, не совпадающими с федеральными, не понимая их насущной для субъекта необходимости.

Тем не менее на Ставрополье были признаны утратившими силу 26 краевых законов и в 12 законов были внесены необходимые изменения и дополнения. И это при том, что не всегда нормы новых федеральных законов оказывались лучшими по сравнению с нормами краевых.

– Мы были вынуждены подчиняться конституционной дисциплине и в ряде случаев лишь обострили проблемы, которые все равно придется решать краю, – подчеркнул Ю. Гонтарь, – и сейчас мы пришли к этапу, требующему качественно нового подхода к законотворческой деятельности. Анализ показал, что мы не поспеваем за темпом перемен, неадекватно на них реагируем и требуются новые подходы на основе эффективной региональной политики.

Посему первостепенной задачей Госдумы СК третьего созыва стало изменение стратегии и тактики законодательной деятельности – "стихийное" законотворчество уступает место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу и хорошо скоординированной работе. Уже сформулированы основные принципы нового законотворческого подхода: научность, мобильность, оперативность, адекватность изменениям в обществе, упреждение проблем и ситуаций. При Госдуме края уже создан и действует научный экспертно-аналитический консультативный совет, в состав которого входят 90 ученых, из них – более 30 докторов наук. И прошедшая в Пятигорске конференция, тот опыт, которым поделились зарубежные коллеги, даст дополнительный повод для размышлений, насколько европейская модель федерализма придется "ко двору", решать узким специалистам. Но, думается, всегда хорошо, когда есть у кого поучиться...