© Фото: из архива газеты «СП»

Обсуждение очередной редакции проекта федерального закона «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды» прошло в Пятигорске в формате расширенного пленарного заседания Общественной палаты Ставрополья. Небезразличные к судьбе территории независимые эксперты, представители министерств и ведомств, органов местного самоуправления, гражданские активисты края собрались под эгидой Общественной палаты СК для открытого и конструктивного разговора по существу. Все были объединены одним желанием – детально, с разных точек зрения разобраться в проблеме и сообща помочь региону КМВ сохранить для потомков его уникальные природные богатства, обеспечить создание в России такого закона, который поможет остановить деградацию и возродить столь любимые россиянами курорты, не имеющие аналогов в мире по уникальности целебных питьевых источников, лечебных грязей и некогда крепкой медицинской базе, которую сегодня уже надо спасать.

В обстановке секретности

– На протяжении полутора лет Общественная палата Ставрополья, пользуясь полномочиями, которые предоставляет нам законодатель, уделяет самое пристальное внимание этому законопроекту, – пояснил председатель Общественной палаты СК заслуженный юрист РФ Николай Кашурин. – Изначально нас тревожило, что законопроект разрабатывался кулуарно, без участия специалистов в сферах курортологии и бальнеологии, без выяснения мнения гражданских активистов да и вообще жителей КМВ. Нами были организованы и проведены общественные слушания, участники которых дали в высшей степени отрицательную оценку предыдущим проектам закона о КМВ. А в июне 2015 года законопроект вынесен на обсуждение в рамках «нулевых» чтений на площадку Общественной палаты России, которая согласилась с нашими выводами и приняла решение о проведении повторной общественной экспертизы документа.

Увы, как отметили члены Общественной палаты Ставрополья и собравшиеся эксперты, очередную, двенадцатую по счету редакцию законопроекта вплоть до дня заседания не удавалось найти на порталах официальных органов. Неоправданная секретность вокруг документа затруднила подготовительную работу и не добавила веры в желание разработчика законопроекта – Министерства РФ по делам Северного Кавказа – строить работу над законом о КМВ в союзе с экспертами и общественностью. Кстати сказать, Минкавказа пока не представило документ и для проведения повторных «нулевых чтений» Общественной палате Российской Федерации. И в распоряжение Общественной палаты СК актуальная редакция законопроекта с обращением организовать обсуждение поступила не от Минкавказа, а из правительства Ставрополья.

Не мытьем, так катаньем

Участники обсуждения в очередной раз выразили негативное отношение к тем последствиям, которых, стань проект законом, не избежать. Очередная версия документа все так же в своей основе не нацелена на защиту и сохранение здравниц Кавминвод. По сей день отсутствуют как концепция проекта закона, так и концепция развития КМВ. Их, кстати, неоднократно палата у Минкавказа запрашивала, но так и не получила, что заставляет усомниться в существовании каких бы то ни было наработок в этом направлении.

Одним из главных «камней преткновения» на предыдущем обсуждении стало намерение Минкавказа создать на территории Кавказских Минеральных Вод лечебно-оздоровительный кластер.

– Выступали мы не против создания такого кластера, а против размещения его в границах курортного региона, который и так перенасыщен населением, транспортом. Все это пагубно влияет на экологию, гидроминеральную базу, климат. Антропогенная нагрузка уже зашкаливает, но тем не менее в Минкавказа по сей день считают аргументом в пользу медкластера то, что он даст дополнительно 20 тысяч рабочих мест, не считая огромного притока посетителей. Подобные планы несут реальную угрозу утраты самого ценного уникального лечебного фактора курорта – минеральной воды, без которой регион потеряет свою значимость. Так вот, разработчик законопроекта сегодня пошел иным путем. Он исключил положения о медицинском кластере из законопроекта о КМВ, о чем не преминул распространить информацию. Однако от самой идеи строительства медкластера на Кавминводах не отказался.

Этот мегапроект теперь включен в качестве подпрограммы в государственную программу РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года». Вспомним недавние события: ранее вместо этой подпрограммы была утверждена подпрограмма «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказские Минеральные Воды», на которую бюджетные ассигнования вообще не предусматривались. А что же сейчас? А с точностью до наоборот... На создание медкластера на Кавминводах на период с 2016 по 2020 год заложено более 58 миллиардов рублей из средств федерального бюджета. При этом в стороне остаются вопиющие о необходимости их скорейшего решения такие проблемы уникального курортного региона, как изношенность коммунальных сетей, минералопроводов, санаторно-курортного комплекса, аварийное состояние скважин минеральной воды, недостатки инфраструктуры, ухудшающееся состояние экологии. Все это, к сожалению, не входит в задачи названной подпрограммы.

– Очень важно, – отметил Н. Кашурин, – что нас, в том числе и по вопросу медицинского кластера, поддерживали и продолжают поддерживать краевая власть и полномочный представитель Президента России в Северо-Кавказском федеральном округе Сергей Меликов. Буквально на днях в СМИ появилась информация, что полпред направил письмо в адрес вице-премьера Александра Хлопонина, в котором критикует идею создания медицинского кластера на КМВ и предлагает приостановить мероприятия по реализации проекта.

Кручу-верчу, нарушить хочу

Если раньше, как подчеркивали эксперты, законопроект содержал ощутимое количество противоречивых и не выдерживающих критики норм, то в этой версии они по большей части устранены. Казалось бы, чего лучше? Но, увы, устранены – в значении «купированы», а не в значении «доработаны». А заполнить недостающие законодательные звенья предлагается отсылочными нормами и нормами, предусматривающими принятие большого количества подзаконных актов. Это, по мнению члена экспертной комиссии ОП СК по проведению общественной экспертизы законопроектов, кандидата юридических наук, доцента кафедры экологического, земельного и трудового права юридического института СКФУ Романа Нутрихина, даст возможность «поворачивать дышло» в какую угодно сторону и значительно снизит самостоятельное значение норм законопроекта.

А предусмотренные документом явные дискретные полномочия являются очевидным коррупциогенным фактором. Выступающий привел в пример пункт 8 статьи 11 новой редакции законопроекта, в котором сказано, что «Правительством РФ могут устанавливаться ограничения на… осуществление… деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды». То есть, как пояснил Р. Нутрихин, Правительству РФ предлагается решать: устанавливать ли такие ограничения или допускать и дальше на территории КМВ деятельность, которая будет сопровождаться нанесением вреда окружающей среде.

– Думается, что все ограничения хозяйственной и иной деятельности, составляющие ключевую особенность правовой охраны курортов, должны быть установлены законом. И, конечно же, из текста законопроекта следует исключить такие дискретные полномочия, – добавил эксперт. – Наличие в законе о Кавминводах отсылочных норм и норм, предусматривающих принятие дополнительных подзаконных актов, следует свести к минимуму.

Он также обратил внимание на то, что эколого-курортный регион КМВ в самом названии законопроекта и ряде его статей «курортным регионом федерального значения» не именуется.

– Мы считаем, что это сделано специально, для того чтобы ослабить правовой режим защиты курортов, – отметил Роман Нутрихин. – Получается, что, если убрать у курортов федеральный статус, все нормы, которые раньше были приняты на федеральном уровне, просто перестанут в регионе действовать. Вот в этом случае и возникнет правовой вакуум, в котором какое-то время можно будет нарушать все, что захочется. Этого ни в коем случае нельзя допустить.

Из некоторых положений законопроекта необоснованно исключено Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Крайне важно, чтобы проект границ курортного региона и зон округа горно-санитарной охраны обязательно согласовывался с этим ведомством.

Участники заседания согласились с выступающим и поддержали принятое на прошедшем недавно в Казани форуме «Здравница-2016» обращение к Президенту РФ с просьбой не передавать Минкавказа полномочия Минздрава России по реализации государственной политики по управлению Кавминводами.

Опасные недочеты

Более глубоко и основательно в новой версии закона о КМВ по сравнению с предыдущими оказался проработан режим зон округа горно-санитарной охраны. Однако, по мнению специалистов, остались опасные недочеты. Например, крайне слабо урегулирован режим третьей зоны, в которой запрещено лишь строительство без подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а другие ограничения хозяйственной и иной деятельности лишь подразумеваются опять же отсылочной нормой к еще не принятым нормативным актам Правительства РФ.

Это значит, что при отсутствии прямого запрета со стороны правительства в третьей зоне может разрешаться деятельность, которая неизбежно приведет к загрязнению окружающей среды или истощению лечебных ресурсов. Дискуссионным остается и вопрос о возможности строительства объектов ИЖС и других капитальных объектов во второй зоне горно-санитарной охраны. Эксперты настаивают: здесь можно строить только те объекты, которые напрямую связаны с развитием лечебно-курортной инфраструктуры.

Крайне настораживает и лояльность разработчиков проекта к размещению во второй зоне объектов, при помощи которых можно будет осуществлять рекреационную деятельность. Беспокойство и впрямь не на пустом месте, ведь в Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» и других правовых актах под рекреационной деятельностью подразумевается также физкультурно-оздоровительная и спортивная. А это даст зеленый свет появлению во второй зоне торговых оздоровительно-развлекательных комплексов. Надо ли говорить о последствиях?!

В рассматриваемой версии проекта закона о КМВ правовой режим охранных зон куда более либерален и мягок по сравнению с тем, как он урегулирован в ныне действующей редакции Федерального закона

№ 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В связи с этим было предложено зафиксировать статус-кво в соответствии с действующими нормативами. Настаивали эксперты и на обязательном ограничении бесконтрольного проезда автотранспорта на территорию первой и второй зон, а также пересмотре миграционной политики в регионе.

Иди туда, не знаю куда

Проект федерального закона о КМВ содержит отсылочную норму, которая указывает, что органы местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых расположен курортный регион, осуществляют полномочия в отношении его охраны в соответствии с законодательством РФ.

При этом предлагается дополнить Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» статьей «Особенности организации местного само-управления на территории курортного региона «Особо охраняемый эколого-курортный регион КМВ». Настораживает, что пункт 4-й этой статьи также содержит отсылочную норму, в соответствии с которой особенности осуществления местного самоуправления на территории курортного региона устанавливаются… законом о КМВ, которого, как известно, пока нет. Кроме того, такие перекрестные ссылки сами по себе бессмысленны. Иди туда, не знаю куда, принеси то, не знаю что.

Член экспертно-аналитического совета регионального отделения Ассоциации юристов России Дмитрий Белявский с сожалением констатировал, что в законе о КМВ крайне схематично и скудно прописан порядок управления Кавказскими Минеральными Водами.

– Оба федеральных закона будут содержать перекрестные отсылки друг к другу, по сути, не устанавливая, за исключением нескольких норм по благоустройству территории, никаких других особенностей местного самоуправления в регионе, – отметил он. – Но очевидно, что местное самоуправление должно осуществляться на территории Кавминвод с учетом сохранения ее природной уникальности и бережного отношения к ее лечебному потенциалу. А значит, закон должен воспрепятствовать органам местного самоуправления бесконтрольно распоряжаться землями, остановить произвольное сокращение рекреационных и парковых зон, не позволить местным властям потворствовать вырубке лесных насаждений и принимать иные решения, ведущие к деградации не только окружающей среды региона КМВ, но и всей курортной инфраструктуры. Для этого в законопроекте как минимум должны быть прописаны особенности осуществления местного самоуправления на КМВ с учетом всех перечисленных факторов. А этого нет.

Удивительно, но, по словам эксперта, полномочия государственных органов в этой версии документа также весьма схематичны, что вызывает недоумение: как и кто будет управлять регионом?

Кстати сказать, заместитель Председателя Правительства РФ Александр Хлопонин на заседании Совета Федерации 18 июня 2014 года назвал обязательным условием успешной реализации комплексной программы развития КМВ создание эффективной системы именно государственного управления регионом.

Участники заседания сошлись во мнении, что полномочия органов власти всех уровней по управлению Кавминводами должны быть предельно сбалансированы.

– Где четкая и понятная любому человеку иерархически выстроенная система управления, а значит, и система ответственности за состояние региона? – задал риторический вопрос известный на КМВ эколог-гидрогеолог Владимир Супруненко. – Наши предложения о восстановлении администрации, или дирекции, КМВ, назначаемых постановлением Правительства России, проигнорированы. Совершенно очевидно, что в законопроекте должна быть отдельная статья, внятно, без толкований, отражающая этот вопрос. Мы много и аргументированно говорили о необходимости общественно-государственного управления курортами, как это принято в мировой практике. В моем представлении, это дирекция КМВ, назначенная Правительством РФ, и научно-экспертный совет. Вот и все. Вертикаль власти – Правительство РФ, руководство края, КМВ, муниципалитетов – сохраняется. В проекте за всем нагромождением различных структур и спорными полномочиями просматривается коммерческая составляющая, а значит, и все условия для коррупции. Необходима прозрачная и понятная система взаимодействия разных уровней власти.

Терминология имеет значение

В рассматриваемой редакции законопроекта почти не уделяется внимания охране лесов в регионе КМВ, которые страдают в первую очередь от растущего воздействия хозяйственной деятельности. Экологами было указано на важность наложения запрета будущим ФЗ о Кавказских Минеральных Водах на перевод земель лесного фонда в курортном регионе в земли любых других категорий, кроме как в земли особо охраняемых территорий и объектов. Нельзя забывать и об охране городских лесов, в первую очередь страдающих от точечной застройки.

– Регион Кавминвод всегда был и должен оставаться зеленым, с чистым воздухом, обладающим лечебными свойствами, – сказала заведующая отделом курортной биоклиматологии Пятигорского НИИ курортологии, член-корреспондент Российской академии естественных наук Нина Поволоцкая. И предложила провести комплексный экологический мониторинг всего региона, включив в него и лесопарковую зону.

Непростая ситуация на КМВ сложилась не в одночасье. Десятилетиями ухудшалась, разрушалась, распродавалась та база, которой располагало государство в регионе. Руководитель общественного объединения «Союз защиты курортов КМВ» Иван Стоянов напомнил, что комплексный мониторинг не проводился на Водах уже 30 лет. Он должен касаться как сферы экологии и состояния гидроресурсов, так и технических характеристик системы водоснабжения и материально-технической базы здравниц региона.

– Непонятно, как можно принимать судьбоносный для курортов законопроект без четкого понимания всех существующих на данный момент проблем, – возмущался Иван Степанович. По его твердому убеждению, управление регионом должно быть подотчетным Правительству РФ.

И. Стоянов предложил приостановить рассмотрение законопроекта нижней палатой парламента РФ, создать федеральную комиссию и провести совместное рассмотрение готовящегося законопроекта руководством страны, края и актива региона КМВ, чтобы разработать стратегию развития Кавминвод.

Многие указывали на недопустимость доминирования в отношении региона КМВ термина «туристический» над терминами «лечебно-оздоровительный», «бальнеологический». Да и равновесными друг другу эти характеристики быть не могут. Ведь Кавминводы веками формировались как всероссийская здравница.

Что же дальше? Все замечания и предложения экспертов, специалистов и общественности будут сведены в итоговый документ Общественной палаты СК и направлены в адрес профильных министерств и ведомств, в Думу и правительство края, полпредство СКФО, ГДРФ и Совет Федерации. Активисты возлагают большие надежды на «нулевые» чтения законопроекта на площадке Общественной палаты РФ. Только сообща можно добиться успехов и спасти регион КМВ.

Людмила КОВАЛЕВСКАЯ,

Спасти и сохранить Кавминводы / Газета «Ставропольская правда» / 10 июня 2016 г.