Виктор Черепанов: создавать законодательство Ставропольского края пришлось с нуля

Закон номер один

Закон о порядке опубликования и вступления в силу нормативных актов уместился на одной машинописной страничке. Им оговорены два важных, сегодня уже очевидных, условия. Во-первых, любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также права и обязанности юридических лиц не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. И во-вторых, правовые акты, ухудшающие положение юридических и физических лиц, обратной силы не имеют. Дело в том, что такие прецеденты в начале 90-х случались, когда документ вступал в силу без официального опубликования и, так сказать, задним числом. С принятием вышеназванного закона такие вольности оказались вне правового поля. В дальнейшем в него вносились поправки, однако основные положения до сих пор остаются в силе.

Виктор Черепанов родился в семье ученых в Новосибирске. В 1966 году поступил в Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова. Это был первый набор на новую тогда специальность «психология». После окончания вуза способного студента пригласили на работу в Институт социологических исследований Академии наук, позже во ВНИИ МВД СССР как специалиста в области психологии. Наряду с маститыми учеными молодой человек стал одним из авторов учебника по социологии, участвовал в научных разработках по проблемам оперативно-разыскной работы. Многие вопросы, над которыми ему пришлось работать, были на стыке психологии, социологии и права. Поэтому, еще работая в академическом институте, Виктор Черепанов поступил на юридический факультет МГУ, который закончил, уже работая в МВД. Его специализация переместилась со временем в большей степени в область права. В штабе МВД СССР он занимался организацией научных исследований во всей милицейской системе, затем возглавил отдел по руководству вузами МВД СССР. В 1987 году В. Черепанову поручили организовать в Ставрополе высшие курсы по подготовке участковых инспекторов милиции. Три года он возглавлял это учебное заведение, которое до сих пор в народе именуется Школой милиции, хотя в эпоху перемен, наступивших в стране после распада СССР, успело пережить уже несколько реорганизаций и, соответственно, переименований.

Правовая целина

Основой новой организации государственной власти стала действующая Конституция 1993 года. В качестве председателя окружной избирательной комиссии Виктор Черепанов занимался проведением голосования по ее принятию на Ставрополье. В 1994 году прошли выборы в Государственную Думу Ставропольского края (именно так первоначально называлась краевая Дума). К тому времени Виктор Черепанов был уже известен своей активной общественной позицией, и поэтому его избрание депутатом краевого парламента случайным не назовешь. Юридические знания парламентария оказались более чем востребованы. Перед первым созывом Думы была, по сути, правовая целина, которую надо было «засеять» законами, регулирующими жизнь региона. На тот момент мало что можно было «подсмотреть» в федеральном законодательстве. Некоторые сферы продолжали функционировать по нормативным актам, принятым еще во времена СССР. А рыночные реалии требовали принципиально новых подходов. Жизнь же проходила здесь и сейчас. Трудные времена переживала экономика. Некоторые предприятия, не выдерживая конкуренции и новых требований, закрывались. Надо было думать о том, как создать благоприятный климат для инвестирования в реальный сектор экономики. Решать эти проблемы пришлось «с чистого листа». Социальная сфера требовала особой заботы. Многие люди в переходный период остались без работы, ряд предприятий не в состоянии был платить заработную плату в денежном выражении, а потому выдавали ее в натуральном виде, то есть собственной продукцией.

Специальный президентский указ

«Каждый новый закон был результатом коллективного труда, - поясняет Виктор Алексеевич. - В большинстве случаев именно депутаты выступали инициаторами правовых новаций. На мысль чаще всего наводили встречи с избирателями. Особо хочу отметить, что первый созыв много сделал для поддержки местных производителей и наполнения краевой казны налогами. Это была задача номер один на тот момент, учитывая множество проблем, порожденных переходом из одной экономики в другую».

Накануне своего депутатства Виктор Черепанов около года поработал в налоговой службе Ставрополя. Этот опыт вкупе с частной юридической практикой и личным опытом предпринимательства позволял ему со знанием дела судить о проблемах в сфере налоговой и бюджетной политики. Неслучайно именно он стал закоперщиком создания краевого закона о налоговой политике. Этот документ заслуживает отдельного разговора. Насколько революционными представлялись отдельные его положения, можно судить по высокому накалу страстей на депутатских слушаниях, где обсуждался законопроект. Около пяти часов понадобилось депутатам, чтобы отстоять свои позиции по поддержке реального сектора. Предлагалось не просто дать денег, а, как модно было тогда говорить, «дать в руки удочку», а уж «рыбу» бизнес должен был добывать сам. Вновь создаваемые предприятия на два года освобождались от налога на прибыль в части, зачисляемой в краевой бюджет. Поддержавший инициативу действующий глава администрации края Евгений Кузнецов сумел тогда добиться, чтобы льгота для новичков распространялась и на федеральную часть налога. С подачи ставропольцев Президент РФ принял специальный указ по налогообложению в Ставропольском крае.

Предусмотрены были и другие преференции, стимулирующие развитие производства. Прибыль, полученная от прироста объема выпускаемой продукции, также освобождалась от налога. Лишь в следующем году достигнутый результат попадал в налогооблагаемую базу. Для стимулирования переработки освободили от налога на прибыль продукцию, произведенную сельхозпредприятием из собственного урожая. Именно в то время повсеместно на Ставрополье стали возникать макаронные, хлебопекарные и другие перерабатывающие производства. Впервые вводилось понятие, что любая налоговая льгота может быть предоставлена только на определенных условиях, только целевая, от которой в перспективе будет получена реальная польза для бюджета края.

«Надо сказать, что и ситуация в те времена была особенной во многих смыслах, - поясняет мой собеседник. - Тогда еще не было Налогового кодекса, других основополагающих нормативных актов. Сегодня, когда на федеральном уровне выстроены правила игры практически во всех сферах, по сути, остаются узкие пределы для законодательной активности. Но голос из регионов, как и прежде, слышат только при одном условии - настойчивости в отстаивании своей правоты».

Вернуть из офшора

«Страшная» ситуация, по словам Виктора Алексеевича, сложилась в крае в 1994-1995 годах. Постановка на учет в особой экономической зоне Ингушетия позволяла предприятиям уклоняться от выплаты краевых и местных налогов. Недоимка росла катастрофическими темпами, если учесть, что уходили в офшор крупные предприятия, поставлявшие еще недавно львиную долю платежей в бюджет.

«Беглецы» не торопились возвращаться, несмотря на принятое Думой края постановление, обязывающее их платить налоги по местонахождению, а не по месту «прописки», и другие меры, которые принимались совместно с исполнительной властью края. Не обошлось без скандалов и угроз, в том числе от представителей находящейся по соседству зоны экономического благоприятствования. Краевые законодатели края дошли до Верховного суда и сумели доказать свою правоту: выпадающие из краевого бюджета налоги вернули.

Прецедент

Большой шум на всю страну подняли депутаты первого созыва и в связи с введением пяти лицензионных сборов для предприятий виноделия, которые были настолько драконовскими, что грозили довести отрасль до банкротства.

Отстаивать интересы края в Конституционном суде депутаты ГДСК доверили Виктору Черепанову. Он сумел выстроить безошибочную линию защиты и доказал, что сборы введены в нарушение Конституции, поскольку сделать это можно было только федеральным законом, а не постановлением Правительства РФ. «Тяжелейший пресс» со стороны налоговых органов в течение полутора лет, пока этот вопрос находился на рассмотрении Конституционного суда, - это надо было выдержать. В итоге постановление Правительства РФ было признано противоречащим Основному Закону государства, а руководству страны было указано, что его власть не беспредельна, а ограничена рамками действующего правового поля. Прецедент вошел в историю судебной практики.

Настойчивости депутату Черепанову было не занимать. Многим он зачастую казался Дон Кихотом, борющимся с ветряными мельницами. Только это на первый взгляд. На самом деле у этого «рыцаря» было достаточно прагматизма, чтобы точно просчитывать результат и добиваться поставленной цели.

«Знаете, я бы не справился с задачей, если бы не чувствовал поддержку коллег, - делится воспоминаниями Черепанов. - В Думе первого созыва было очень много ярких личностей. Достаточно только назвать Валерия Зеренкова, Виктора Хлопоню, Юрия Гонтаря, Юрия Васильева, Ивана Никишина, Татьяну Габитову. Не избирались тогда депутаты в Думу по партийным спискам. Все 25 депутатов шли по одномандатным округам. А это обстоятельство накладывало двойную ответственность перед избирателем. Общение с людьми подпитывало идеями, в том числе для законотворчества. Мы активно занимались и просветительской работой. Например, после вступления в силу краевого закона о налоговой политике в «Ставропольской правде» было опубликовано написанное мной совместно с председателем первой Думы Валерием Зеренковым разъяснение для предпринимателей. Главное - цель была достигнута: количество предпринимателей, пришедших за преференциями с добротными бизнес-планами, выросло».

Виктор Черепанов по-прежнему в гуще событий: как вчера, так и сегодня. Работал в должности заместителя представителя губернатора и правительства СК в краевом парламенте, первым заместителем главы администрации Ставрополя. Возглавлял Центр мониторинга права, действовавший при Думе третьего созыва. В то время законодательно оформлялись вопросы разделения полномочий центра и субъектов Федерации. Социологические опросы помогали сделать объективный срез мнений о проводимых преобразованиях. И не только. Написанные им книги, посвященные проблемам федерализма и российского народовластия, широко востребованы. Сегодня он доктор юридических наук, профессор кафедры права Ставропольского государственного аграрного университета. Студенты с его пар не сбегают. Потому что Виктор Черепанов лектор, как говорится, от бога. Говорить о сложном просто - этот дар не каждому дается. Ему нравится жить, познавать новое, делиться открытиями с другими.