Сложно, но небезнадежно

В последнее десятилетие слово «реформа» зачастую вызывает резкое отторжение: реформы реформами, а жизнь легче не становится. И все же, рискуя быть непопулярным, не стану ругать перемены, связанные с реализацией Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более того, главные положительные факторы закона лежат для муниципалов любого уровня на поверхности: установленные границы, бюджет, земля, собственность, которая должна быть передана под четко очерченный круг полномочий. Объекты ЖКХ, дороги, подводящие и разводящие коммуникации, возможности влияния на тарифы, выходы на рынки сбыта и поставки энергоносителей…

Муниципальный район, несмотря на остающиеся проблемы, получает новые возможности, становясь хозяйствующим субъектом. Это обстоятельство нужно учитывать и губернатору, и правительству края, и Государственной Думе Ставрополья. Шутка ли! На карте края появилось 26 крупных хозяйствующих субъектов.

И все же, понимая, как важна сегодня экономика, речь поведу о другом, поставив во главу угла вопросы организации управления. Потому что не раз мы сталкивались с ситуацией, когда хороший, на первый взгляд, закон просто не действовал. Срабатывал тот самый пресловутый человеческий фактор: недодумали, недоделали, недосмотрели. Если так подходить к реализации 131-ФЗ, то к исходу года мы будем говорить не о насущных проблемах людей, состоянии экономики. Встанет другой вопрос: а где же власть вообще?

Сегодня проблемы есть у всех, а корень их един: нельзя подходить к рождению нового исходя из старых стереотипов. В этой связи задачи Государственной Думы края, советов муниципальных районов - квалифицированно задать тон в решении важнейших задач муниципального строительства.

О депутатском корпусе хочу сказать отдельно. Примерно за полгода до первого заседания районного Совета мы имели список рекомендованных в него депутатов поселений. Должен сказать, что 80 процентов из них действительно стали районными депутатами, т.е. все усилия по обучению, вовлечению их в законотворческую деятельность были оправданы. С удовлетворением скажу, что в Совет делегированы лучшие представители поселений, люди авторитетные, профессиональные в разных сферах деятельности.

131-ФЗ определил, что на освобожденной основе в Совете могут работать 10 процентов от численности депутатов. При этом объективности ради нужно сказать, что о численности аппарата Совета в законе не сказано ни слова. Откуда же в крае взялись унифицированные 3,5 ставки, заложенные в бюджете для аппарата Совета района любой численности? Еще больше удивляет, что председателю представительного органа изначально была отведена роль руководителя «на общественных началах». Никогда дилетантский подход не приносил хороших результатов. Если создавать новое, то делать это нужно грамотно, профессионально. Начиная создавать нормативно-правовую базу муниципального района практически с нуля, работать приходится по 12-14 часов. И это при том, что в нормотворческую деятельность включены и аппарат, и депутаты районного Совета.

Не выдерживает критики и посыл о том, что аппарат администрации (исполнительно-распорядительного органа?!) возьмет на себя роль обслуживания деятельности Совета. Хочу сразу же оговорить незыблемый постулат: аппарат Совета - это не чиновники главы муниципального района или председателя Совета. Это люди, задачей которых является обеспечение деятельности депутатов, избранных населением района, доверившим им не просто представлять свои интересы, а активно влиять на жизнь территории. Здесь нужен взвешенный подход, высокий уровень ответственности, а дилетантизм представительного органа может обернуться бедой для всего населения района.

У нас на сегодня проведено 6 заседаний Совета Шпаковского муниципального района и принято 68 нормативных правовых актов. Это стало возможным, потому что уже на первом заседании были утверждены структура и состав постоянных комитетов и комиссий, что обеспечивает эффективность и постоянное участие депутатов в реализации задач и полномочий Совета района, непрерывность его функционирования.

В связи с широким кругом вопросов необходимы их тщательная подготовка, обеспечение эффективной реализации принятых решений. Этим занят аппарат Совета, состоящий из восьми человек, при этом большой груз ответственности ложится на помощника главы муниципального района по правовым вопросам.

К созданию модели управления мы отнеслись системно. Трудоемкость подготовительного периода во многом окупилась сравнительно плавным переходом к новой модели управления. Этому способствовало и создание соответствующей правовой базы. То, что глава бывшей райгосадминистрации стал главой муниципального района, обеспечило преемственность власти, сохранение стабильности, кадров, традиций.

Нам удалось создать такую структуру управления районом, при которой и Совет, и его аппарат, и администрация как исполнительно-распорядительный орган выполняют четко прописанные функции, избегая дублирования. При этом численность управленцев в целом стала даже меньше, чем в райгосадминистрации.

Поставленные задачи решить удалось. Такие документы, как Устав района, положение о статусе главы Шпаковского муниципального района Ставропольского края и регламент взаимодействия органов местного самоуправления, их структурных подразделений, должностных лиц Шпаковского муниципального района, позволили в хорошем смысле этого слова «заформализовать» деятельность управленцев, снимая острые вопросы взаимодействия, возникающие в повседневной работе. Имея центр управления районом в одном здании, было бы нелепо отгораживаться друг от друга заборами и каменными стенами. Аппарат Совета и администрации муниципального района мирно сотрудничают в условиях функционирования общих отдела хозяйственного обслуживания, центра приема корреспонденции, центра по работе с устными и письменными обращениями граждан. Глава муниципального района и глава администрации имеют общую приемную. (К слову, большую путаницу в умы вносит название должности «глава» применительно к обоим должностным лицам. Правильнее было бы эту ситуацию «развести»: вполне корректно звучит «руководитель администрации», например).

Общаясь с коллегами, знаю, как сложно на местах приходится «вживаться» в 131-ФЗ. Сильны стереотипы, трудно укладывается в сознании представление о «двуглавости» власти, а еще труднее уяснить, как один человек одновременно в структуре управления является и главой, и председателем Совета муниципального района. Власть в районе в таком контексте обретает «треглавость» и сегодня вызывает у многих недоумение: зачем? Почему так сложно?

Для меня ответ на этот вопрос очевиден: да, сложно, но по-другому было бы еще сложнее. Могу также заявить, что мы осуществляем реформу в строгом соответствии с идеологией нормативно-правового акта не отходя от его основных принципов. Судите сами, ни председатель Совета, ни глава администрации муниципального района не обладают необходимыми для решения всех определенных законом задач полномочиями, поэтому они-то и отданы высшему должностному лицу – главе муниципального района. Именно он призван организовывать и осуществлять взаимодействие органов местного самоуправления района с федеральными органами, органами государственной власти Ставропольского края, политическими партиями. Именно глава района формирует и возглавляет совет по экономической и общественной безопасности. Он же призван координировать работу муниципальных образований района, организовывать проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между поселениями (органами местного самоуправления).

Мне видится, что разделение функций между районом и поселениями носит часто весьма условный характер. К примеру, осуществление организации в границах поселения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения – это вопросы местного значения и для района, и для поселения. И именно район, на мой взгляд, должен помочь предложить удобные для всех схемы осуществления этих полномочий. Как, например, сегодня можно говорить о делегировании району государственных полномочий в области образования без привлечения глав поселений, без их помощи школе, детскому саду? Я думаю, что роль главы района, Совета, районной администрации состоит в четкой организации системы взаимодействия, при которой выиграют все и прежде всего, население.

131-фз обозначил общие подходы, однако он оставил некоторую вариативность. Например, предложено несколько способов формирования структуры власти на уровне муниципального района, поселений. И вот теперь, когда многомесячная подготовка к реформе завершилась, идет практическая реализация, хочется перевести дух, оглянуться и подвести некоторые итоги…

На примере нашего Шпаковского района, одного из самых крупных в крае по численности постоянного населения, которая составляет более 114,5 тыс. человек, можно уверенно сказать, что краевые власти конструктивно подошли к формированию органов местного самоуправления. Край при этом тоже выиграл, сэкономив средства, которые были бы затрачены на муниципальные выборы. Но главное, считаю, что все мы выиграли политически, избежав доморощенного политиканства, неизбежного, к сожалению, на выборах любого уровня. Кроме того, справедливости ради скажу, что пик активности муниципальных выборов давно уже прошел, и явка в 30-40 процентов считается хорошим показателем.

Две ветви власти, выстраивающиеся в районе, сами по себе не могут быть ни хороши, ни плохи. Важно так построить управление территорией, чтобы извлечь из положений 131-фз максимальную пользу, находя точки взаимодействия как на уровне района, так и на внешней орбите: губернатор, правительство, ГДСК. И это движение не может быть однонаправленным, необходимы общие подходы, нормы, если хотите, которые действовали бы на уровне края.

Cейчас во многих муниципальных образованиях края горячая предвыборная пора. В нашем районе она приходится на декабрь. Считаю, что ввергать население в череду референдумов было бы нецелесообразно. Нужны более унифицированные подходы, когда Государственная Дума края приняла бы подходящую поселенческую модель управления территорией.

Еще одной важной проблемой, на мой взгляд, является вопрос перераспределения полномочий: из района - в поселения, из поселений – в район. Намаявшись с культурой и физкультурой, и главы поселений, и районные руководители считают, что передача этих полномочий из района чуть было не разрушила устоявшуюся систему функционирования клубной и библиотечной систем, да и районные комитеты по физической культуре и спорту выполняли координирующие функции, которые в условиях района просто необходимы.

* * *

Муниципальная реформа – дело трудоемкое, сложное, но не безнадежное. Нужна концентрация сил, системные подходы, понимание конечных целей и, разумеется, люди - грамотные, профессионально подготовленные, желающие и умеющие созидать. Все это на Ставрополье есть, а значит, есть и повод для оптимизма: не реформа ради реформы, а реальные перемены в улучшении жизни населения.