Опасные муниципалитеты

О власти люди судят по тому, насколько хорошо обустроена их жизнь. Вот только не доходит хорошая жизнь до большей части населения. Вроде бы и федеральный центр во главе с президентом в последнее время делают немало для улучшения положения. Вслед за ними подтягиваются и стараются не отстать регионы. А на местах, где в первую очередь должны проявляться эти улучшения, мало что меняется.

Проблема местного самоуправления не нова и имеет давнюю историю. Но история повторяется. Причем в России традиционно в крайних проявлениях – от жесточайшего централизованного регулирования до полной бесконтрольности и хаоса. Остановится ли когда-нибудь маятник истории на золотой середине?

Надлом

События октября 1993 года сейчас уже редко вспоминают, но именно они инициировали спешное принятие Конституции России, в соответствии с которой из системы государственного управления выводилось базовое звено – местное самоуправление.

Власть на местах оказалась в руках тех, кто в тот момент был к ней ближе. Муниципализация городов проходила так же бестолково, как и приватизация многочисленных государственных предприятий. Итог печален. Обезумев от безответственности, большинство градоначальников начали активно заниматься перераспределением несчитанного и немеренного богатства вновь образованных муниципалитетов, последовательно переводя общую собственность под свой или доверенных лиц контроль.

Удивительно, но значительная часть населения считает, что местные власти и сейчас продолжают находиться под бдительным оком государства и что заботятся они исключительно о своих жителях.

На самом деле федеральным и региональным властям какое-то время было трудно по политическим мотивам всерьез заняться муниципалитетами – сами небезгрешны. Теперь же громадный комплекс проблем, порожденных стратегическими ошибками, вынуждает их все чаще обращать внимание на работу органов местного самоуправления.

Вступив в должность президента, В. Путин как-то заметил, что люди не понимают, в каком государстве они живут. И действительно, политика деления государственного управления на федеральное и региональное, с отказом от местных низовых структур, поставила под угрозу само существование государства. Мероприятия по созданию федеральных округов, реформированию Совета Федерации, наведение порядка в региональных структурах управления начинают давать результаты. Уже с первого заседания Госсовета России в повестке дня стояли вопросы об улучшении работы муниципальных образований. Каких-либо ясных решений пока нет, но работа в этом направлении идет активно.

Мэр столицы Ю. Лужков, комментируя первое заседание Госсовета России, говорил о том, что государство запуталось с местным самоуправлением. И это – в Москве, где нет и сотой доли проблем, характерных для глубинки.

Да и наш земляк А. Солженицын, которого нельзя отнести к числу людей, не понимающих происходящего, как активный сторонник укрепления местного самоуправления не забывает подчеркнуть в своих выступлениях, что местную власть нельзя отрывать от государства, как это имеет место сейчас.

Назад в государство?

Из письма обер-прокурора К. Победоносцева императору Александру III (18 апреля 1886 г.).

"...Предполагается учредить в уезде по участкам единоличные власти, в виде земских начальников, не по выбору, а по назначению...

...Необходимо устроить в уезде для надзора за волостными делами единоличную власть. Необходимо изменить нынешний характер земских учреждений, безответственных, отрешенных от центральной администрации и предоставленных всем случайностям выбора".

Порядок формирования органов местного самоуправления, система выборов, учет мнения граждан, не говоря уж об отзыве местных чиновников, у избирателей вызывают только недоумение.

Прав у жителей муниципальных образований по отношению к местному руководству меньше, чем у рабочего к администрации приватизированного завода.

Губернатор А. Черногоров не скрывает свое негативное отношение к "муниципализации", что, в общем, понятно. В начале его деятельности создавалась альтернативная модель в виде государственных (районных) администраций. Но уже в январе 1999 года вопреки логике вышел краевой закон, согласно которому введена в действие нелепая норма: "Территориальные органы исполнительной власти Ставропольского края действуют в границах одного или нескольких административных районов, кроме городов краевого подчинения".

Это значит, что многие государственные полномочия просто брошены, как и население этих городов. Жителям не осталось ничего, кроме как обращаться со своими проблемами к вышедшим из доверия муниципальным чиновникам. В том числе даже с теми проблемами, решением которых обязано заниматься государство, а не местные власти.

Куда же делось государство? А если люди не желают иметь дело с муниципальными властями? Как им вернуться под "крыло государево"?

Оглядываясь назад

Жизнь не стоит на месте. Пришло время задуматься над возможностью организации в крае региональных государственных округов по аналогии с федеральными.

Речь идет не о создании еще одной властной надстройки, а о сокращении потерявшего бюджеты районного звена госуправления. Компактные окружные структуры, финансируемые по сметам из краевого бюджета, могли бы заниматься координацией работы своих подразделений, имеющих вертикальную ведомственную подчиненность и работающих при муниципалитетах. Другими словами, осуществлять государственный контроль за десятками государственных функций, к выполнению которых муниципалитеты по законодательству отношения не имеют: работы по землеустройству, инвентаризация недвижимости, выделение госсубсидий, пособий, регистрация предпринимательской деятельности, полное среднее образование и т. п.

Такая конструкция позволит перевести органы местного самоуправления на качественно новую базу, отличную от районной по привычным параметрам, с более гибкими формами управления. Отсутствие привязки к старым районным госструктурам позволит работать этой конструкции как в городах, так и в межпоселенческих территориальных образованиях.

Да и прецедент в крае уже есть. Опыт, накопленный при управлении нашими курортами, обнадеживает.

Конечно, спешить, как, впрочем, и медлить, в решении таких вопросов нельзя. Федеральный центр уже вплотную подошел к пониманию многих проблем муниципального и регионального управления. Значит, и в крае требуется серьезная подготовительная работа по изменению законодательства, в том числе – избирательного, которое во многом лишено здравого смысла и, судя по результатам последних выборов, отвергается населением.

Не дожидаясь изменений в законодательстве, губернатору необходимо срочно назначить своих представителей при муниципальных администрациях городов и районов. Деятельность таких представителей сосредоточить на контроле исполнения государственных функций, расходования финансов, выделенных на эти цели, анализе и передаче информации о положении дел в муниципальных образованиях.

Права и обязанности этих представителей целесообразно определять губернатору без учета мнения муниципалитетов в части не переданных им по закону полномочий.

Но население муниципалитетов обязательно должно иметь возможность контакта с государственной властью в лице этих представителей. Это, пожалуй, будет единственная прямая связь с государством для влияния на местных руководителей при отсутствии правового механизма их отзыва.

От редакции:

Конечно, опубликованное мнение достаточно спорно. Но проблема, поднятая автором, очень актуальна. И мы надеемся, что эта публикация положит начало дискуссии об организации системы власти в нашем крае.